شکاف حکمرانی در آستانه قرن نو

کیفیت حکمرانی ایران در ربع پایانی قرن چگونه خواهد بود؟

حکمرانی از محورهای کلیدی گفتمان توسعه و بن‌مایه راهبرد توسعه است. جای شگفتی نیست که حکمرانی، به مثابه یک اصطلاح، به ویژه در دو دهه گذشته پیشرفت معنایی داشته و از گمنامی درآمده و امروزه کاربردهای بنیادینی پیدا کرده است. با این حال، پرداختن به مسئله حکمرانی چه از جنبه نظری و چه از منظر تحلیلِ شاخص‌های حکمرانی در ایران، پیشرفت چندانی نداشته است.

سه شنبه ۲۴ فروردین ۱۴۰۰

همان‌گونه که پیشتر در جایی نوشتم، حکمرانی برابر با دولت و حکومت نیست. سردرگمی در این باره پیامدهای ناگوار به همراه دارد. در واقع، حکمرانی بخشی از حکومت است که درباره چگونگی تعامل دولت‌ها و دیگر سازمان‌های اجتماعی، چگونگی ارتباط آنها با شهروندان و چگونگی تصمیم‌گیری در یک دنیای پیچیده کندوکاو می‌کند. بنابراین، حکمرانی فرآیندی است که به موجب آن جوامع و یا سازمان‌ها، تصمیم‌های مهم خود را اتخاذ کرده و آنها را در روند کنش‌های خود به کار می‌بندند. هرچند، آشناترین نمونهِ حکمرانی، همان حکومتی است که کشوری را اداره می‌کند، و همچنین ادارات و گروه‌هایی که امنیت و کارآمدی آن را تضمین می‌کنند. اما این تنها دولت‌ها نیستند که اداره می‌شوند.

«موسسه حکمرانی»، حکمرانی را پژواک این جنبه‌ها می‌داند: حکمرانی تعیین می‌کند چه کسی قدرت دارد، چه کسی تصمیم می‌گیرد، چگونه صدای بازیگران شنیده شود و از چه راه‌هایی به آن رسیدگی شود. «مجمع جهانی اقتصاد»، حکمرانی را در ناب‌ترین شکل خود، ساختارها و فرآیندهای تصمیم‌گیری دانسته که به یک دولت، نهاد یا گروهی از مردم اجازه می‌دهد تا اموری را انجام دهند. در اینجا لازم است دریابیم که حکمرانی درباره فرآیندهاست، نه درباره پایان یک اقدام. برابر تعریف «بانک جهانی»، حکمرانی شیوه اعمال قدرت در مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی یک کشور برای دست‌یابی به توسعه است. در این معنا، مفهوم حکمرانی آشکارا به مدیریت فرآیند توسعه مرتبط است که دربرگیرنده بخش‌های دولتی و خصوصی می‌شود.

دانیل کافمن و همکارانش در دهه 1990 در بانک جهانی درباره این موضوع پژوهش‌های گسترده‌ای انجام دادند و توانستند رابطه مثبت میان بهبود حکمرانی‌خوب و رشد اقتصادی را نشان دهند. بر این اساس، حکمرانی‌خوب به مثابه «حکمرانی تقویت بازار» است. آنها دریافتند که ناتوانی دولت‌ها و «حکمرانی ضعیف» باعث می‌شود که کشورها نتوانند چارچوبی نهادی را فراهم آورند که منجر به رشد و عملکرد اقتصادی‌شان شود. آنها نتیجه گرفتند که اجرای سیاستهای حکمرانی‌خوب می‌تواند توسعه اقتصادی را بهبود دهد و همگرایی اقتصادهای توسعه‌یافته را تضمین کند. پژوهش‌های آنها نشان می‌دهد که بهبود حکمرانی، عاملی تعیین کننده و بنیادینی در رشد پایدار و توسعه اقتصادی و اجتماعی است و دریافتند که به طور میانگین، سهم توسعه از حکمرانی‌خوب حدود 300 درصد است: کشوری که به طور قابل توجهی کارآمدی حکومت، حاکمیت قانون و یا مهار فساد را بهبود بخشد، می‌تواند انتظار داشته باشد که در درازمدت، درآمد سرانه آن سه برابر افزایش یابد. برای نمونه، در مورد شیلی، شاهد افزایش سه برابری درآمد سرانه و کاهش گسترده فقر در دو دهه پیش بوده‌ایم. از 1996 به بعد، جهان شاهد جریان گسترده‌ای از پژوهش‌های تجربی با هدف سنجش حكمرانی، نظارت بر پیشرفت كشورها، درک دلایل و پیامدهای حكمرانی‌خوب برای توسعه و آموختن از کامیابی‌ها و ناكامی‌های آن است. به گفته لُرد کلوین: اگر نتوانید اندازه‌گیری کنید، پس نمی‌توانید آن را بهبود بخشید. کافمن و همکارانش برای سنجش حکمرانی، بانک اطلاعاتی «شاخص جهانی حکمرانی» را شکل دادند. نماگرهای این شاخص‌ عبارتنداز: (1) پاسخ‌گویی و شنیدن صداها (حق اعتراض و آزادی بیان) (2) ثبات سیاسی و فقدان خشونت/تروریسم (3) کارآمدی حکومت (4) کیفیت نظارتی و مقررات (5) حاکمیت قانون (6) مهار فساد. این شاخص‌ها در مقیاس از 5/2- تا 5/2+ یا از امتیازهای صفر تا 100 رتبه‌بندی می‌شوند. پایینترین میزان هر شاخص «کمترین مطلوب» و بالاترین عدد «مطلوب‌ترین» است.

با مقدمه کوتاهی که درباره حکمرانی اشاره شد، باید روشن کنم که در این مقاله بنا دارم تا نگاهی اجمالی به مسئله حکمرانی در سه دولت پایانی ربع آخر این قرن در ایران بپردازم. به عبارتی، بر پایه سنجش‌های شاخص جهانی حکمرانی، نشان خواهم داد که سه دولت خاتمی، احمدی‌نژاد و روحانی (که اینک در آستانه پایان این دولت هستیم) در چه جایگاهی قرار داشته‌اند و کیفیت حکمرانیِ دولت‌های جمهوری اسلامی ایران در این 24 سال گذشته چگونه بوده است. البته، باید خاطر نشان کنم که فاکتورهای سنجش این شاخص‌ها تنها به عملکرد دولت به مثابه کابینه اجرایی رییس جمهور نیست و به کارکرد تمامی قوای سه‌گانه کشور می‌پردازد. این ارزیابی بر اساس همان شش شاخصی که در بالا بدان اشاره شده، صورت می‌گیرد.

1) پاسخ‌گویی و شمول‌گرایی: در ادبیات حکمرانی‌خوب، دو موضوع به مثابه ارزش‌های بنیادین به شمار می‌آیند: «شمولگرایی» و «پاسخ‌گویی». شمول‌گرایی به معنای این است که همه شهروندان از حقوق اساسی بنیادین از جمله تساوی در برابر قانون و حق شرکت در فرآیند حکمرانی به طور یکسان برخوردارند و تبعیض و محرومیتی برای شهروندان وجود ندارد. پاسخ‌گویی در فرآیند حکمرانی نیز بدان معناست که افرادی که انتخاب شده‌اند به نام مردم عمل کنند، در برابر مردم نسبت به ناکامی‌های خود پاسخ‌گو باشند و بدانند به پاس موفقیت‌هایشان است که اعتبار دارند. این دو ارزش جهانی به ویژه در خاورمیانه دارای اهمیت هستند. سنجش‌ها نشان‌گر این نکته است که كیفیت شاخص پاسخ‌گویی در این 25 سال وضعیت خوبی نداشته است. ارزیابی‌هایِ این شاخص در ایران یک شکاف حکمرانی با دیگر کشورهای جهان و حتی میانگین امتیازهای کشورهای خاورمیانه را نشان می‌دهد. شاید این شکاف به این خاطر است که موفقیت برای دستیابی به توسعه پایدار، به کیفیت نهادهای مسئول بستگی دارد و چنین نهادهای مسئول و پاسخ‌گویی در این سال‌ها به ندرت وجود داشت. با وجود امتیازهای نامطلوب ایران (حتی در مقایسه با میانگین خاورمیانه)، وضعیت این شاخص در دوران ریاست جمهوری خاتمی (1997 تا 2005) به مراتب بالاتر از دوران احمدی‌نژاد (2005 تا 2013) و دوره روحانی (2013 تا 2019) است. هرچند در همان دورانِ اصلاحات نیز شاهد سیر کاهشی این وضعیت هستیم.

 این شکاف به دلیل فقدان پاسخ‌گویی عمومیِ گسترده است و نه تنها در یک کشور، بلکه در نیمی از کشورهای جهان وجود دارد؛ ولی به نظر می‌رسد منابع طبیعی فراوان در ایران و منطقه خاورمیانه عموماً با پاسخ‌گویی عمومی کمتری همراه شده است. کشورهای وابسته به نفت دارای بدترین امتیاز شاخص «پاسخ‌گویی عمومی» هستند و مروری بر امتیازهای موجود در نمودار شماره 1 این ادعا را ثابت می‌کند. از این رو، «نفت» مهم است. تجزیه و تحلیل تجربی به روشنی نشان می‌دهد که دولت‌های خاورمیانه‌ای عقب مانده از دیگر مناطق جهان هستند و در پاسخ‌گویی عمومی و دسترسی به حقوق سیاسی و شهروندی وضعیت آن‌‌ها وخیم‌تر است.

2) مهار فساد: تجلی خاص و معمول حکمرانی ضعیف، فساد است که در منفعت‌گرایی، خویشاوندسالاری، دزدسالاری، رشوه و از همه مهم‌تر، «تسخیر نظام» توسط نخبگان حاکم خود را نشان می‌دهد. فساد به نابرابری و فقدان شمول‌گرایی یاری می‌کند. بنابراین، این یک نشانه حکمرانی ضعیف است؛ حتی اگر از بین بردن فساد به خودی خود، حکمرانی‌خوب را تضمین نکند. فساد در شرایطی رشد می‌یابد که مسئولیت‌پذیری و نهادها ضعیف باشند و در آن‌جا انتظار مشترکی از رفتار فاسد وجود دارد. فساد جمعی و ساختاری، مبارزه را دشوار می‌کند. فساد، مشروعیت و اعتماد به نهادهای عمومی را به شدت تضعیف کرده و برداشت مردم از عملکرد و کارآیی حکومت را شکل می‌دهد. وانگهی، فساد توزیع خدمات عمومی را کاهش داده و از آن‌جا که مانع سرمایه‌گذاری رقابتی و ایجاد شغل است، تأثیر نامتناسب بر گروه‌های حاشیه‌نشین و آسیب‌پذیر دارد و منجر به افزایش نابرابری می‌شود.

همان‌گونه که نمودار 2 نشان می‌دهد، دولت اصلاح‌طلب خاتمی در شاخص مهار فساد دستاوردهای بهتری از دو دولت بعدی خود داشت. آغاز دولت دوم خاتمی بهترین امتیاز مهار فساد در این سال‌ها ثبت شده، و آغاز دولت‌های دوم احمدی‌نژاد و روحانی این شاخص در بدترین عملکرد ممکن بوده است. امتیازهای ثبت شده برای کشورهای با درآمد متوسط به بالا نشان می‌دهد وضعیت ثابتی در میانگین امتیاز حدود 50 از 100 داشته‌اند. كریستین لاگارد، رییس پیشین صندوق بین‌المللی پول با اشاره به گزارشی از این نهاد بین‌المللی تاکید دارد که کاهش رتبه کشورها در شاخص مهار فساد از رتبه50 به 25 با کاهش نرخ رشد سالانه همراه خواهد شد. به واقع، کافمن و همکارانش نشان دادند بهبود این شاخصِ حکمرانی در یک بازه بلندمدت (حدوداً بیست ساله)، رشد اقتصادی کشورها را تا سه برابر افزایش خواهد داد. مهار فساد نه تنها به اصلاحات قانونی، همانند تصویب آزادی اطلاعات و قوانین اعلام دارایی یا راه‌حل‌های فناوری مانند ابتکارات دولت الکترونیکی نیاز دارد، بلکه به یک تغییر اساسی در فرهنگ سیاسی که در آن شکوفا می‌شود، متکی است.

3) ثبات سیاسی و فقدان خشونت/تروریسم: این شاخص احتمال بی‌ثباتی یا سرنگونی دولت با ابزارهای غیرقانونی یا خشونت‌آمیز، از جمله ناآرامی و جنگ و تروریسم با انگیزه سیاسی را سنجش می‌کند. کمابیش هر کشوری در منطقه خاورمیانه در دهه‌های گذشته به نوعی با درگیری دست و پنجه نرم کرده‌اند. خاورمیانه از پایان جنگ جهانی دوم تقریباً به طور مداوم در ناآرامی بوده است. با این وجود، نمودار زیر نشان می‌دهد در این میان وضعیت این شاخص در سه دولت اخیر ایران به مراتب پایین‌تر از میانگین کشورهای خاورمیانه بوده است. حتی از سال 2010 که منطقه دستخوش ناآرامی‌ها و جنگ‌های داخلیِ ناشی از خیزش‌های عربی بود، باز هم در این دوران که هم‌زمان با روی کار بودن دولت احمدی‌نژاد است، وضعیت ایران بدتر از دیگر کشورهاست. بهترین عملکرد این سال‌ها را در دولت اصلاح‌طلب خاتمی شاهدیم که با وجود فاصله معنادار با خاورمیانه و دیگر کشورهای جهان، بهتر از دو دولت بعدی عمل کرده است.

در ایران دو تصویر متفاوت را شاهدیم. نخست؛ به نظر می‌رسد که برخورد گسترده پس از اعتراضات سیاسی در سال 2009، تا دسامبر ۲۰۱۷ کاهش یافت. افزون بر این، مبارزات انتخاباتی نسبتاً آزاد مجلس در سال 2016 و برای ریاست جمهوری در سال 2017 اشاره به گشایشی داشت. اما دو موج اعتراضی خشونت‌آمیز شهروندی در دسامبر ۲۰۱۷ و نوامبر 2019 در بیش از 50 شهر ایران با واکنش شدید مواجه شد. اعتراض‌هایی که پیشتر بسیاری از کارشناسان وقوع آن را با توجه به بحران اقتصادی عمیق و ساختاری را که به دلیل تحریم‌های بین‌المللی بدتر شده است برای زندگی روزمره ایرانیان ویران کننده می‌دانستند و آن را بهانه مناسبی برای ناآرامی‌های اجتماعی پیش‌بینی کرده بودند. در مجموع، نارضایتی‌های اقتصادی گسترده، اندازه و توسعه جامعه مدنی و نوع رژیم، همه عواملی هستند که توضیح می‌دهند که چرا برخی رژیم‌ها در خاورمیانه سقوط کرده‌اند، برخی به سختی سرپا هستند، در حالی که فعلاً شماری از آن‌ها در امان بوده‌اند. از آنجا که رژیم‌های اقتدارگرا می‌توانند از زور برای کنترل مخالفان سیاسی درونی و همچنین دفاع در برابر دشمنان خارجی استفاده کنند، این رژیم‌ها به جای بهبود شمول‌گراییِ حکمرانی، شفافیت و رقابت‌پذیری، به دنبال کنترل حکومت و قدرت هستند.

4) حاکمیت قانون: این شاخص به درک میزان اطمینان از پیروی کارگزاران حکومت از قوانین جامعه، و به ویژه کیفیت اجرای قراردادها، حقوق مالکیت، پلیس و دادگاه‌ها و همچنین احتمال وقوع جرم و خشونت می‌پردازد. حاکمیت قانون یک عنصر بنیادینِ دموکراسیِ تثبیت شده است. در این میان، دستگاه قضایی باید بتواند نقش مهمی در حفظ تعادل قدرت داشته باشد. اما در منطقه خاورمیانه، قوه قضاییه یا زیر سلطه نهادهای اجرایی است، یا نادیده گرفته می‌شود، و یا در بدترین شکل ممکن، به یک نهاد قدرتمند اجرایی تبدیل می‌شود. شواهد نشان می‌دهد که در یک دهه پیش، فقدان حکمرانی در خاورمیانه نه تنها بحرانی بود، بلکه با گذشت زمان رو به وخامت گذاشت. داده‌های این شاخص به روشنی نشانگر کمبودهای بزرگ و رو به رشد حکمرانی در سه دهه پیش در ایران و کمابیش در همه کشورهای خاورمیانه است. نمودار شماره 4، امتیازهای حکومت ایران را در پایان سال اول دوره دوم روسای جمهور ایران نشان می‌دهد و در عین حال می‌توان آن را با میانگین منطقه خاورمیانه و همچنین با دو گروه درآمدی در کشورهای جهان مقایسه کرد. بر این اساس، می‌توان رابطه معنادار شاخص حاکمیت قانون با سطوح درآمدی کشورها را مشاهده کرد؛ به این صورت که هر چه امتیاز شاخص حاکمیت قانون بالاتر باشد، درآمد کشورها نیز بالاتر است. از این رو، میانگین کشورهای خاورمیانه با میانگین کشورهای با درآمد متوسط به بالا نزدیک است و ایران با همه آنها در این سال‌ها فاصله داشته که نشانگر شکاف عیمق حکمرانی دارد. در این شاخص، رویکردها و رفتار دستگاه قضایی ایران بیشترین نقش را دارد. 

5) کارآمدی حکومت: این شاخص تصور درکِ کیفیت خدمات عمومی، کیفیت خدمات مدنی و میزان استقلال آن از فشارهای سیاسی، کیفیت تدوین و اجرای سیاستها، و اعتبار تعهد دولت به چنین سیاست‌هایی را می‌سنجد. آن‌چه نگران کننده است این‌که آن‌ها احساس کنند دولت‌هاشان به جای کارآمدی و اثربخشی در مدیریت جامعه، به دنبال کنترل‌شان هستند. این امر منجر به ناامیدی و سرخوردگی شهروندان شده و شکاف دولت و ملت را در پی خواهد داشت.

در میان همه شاخص‌های حکمرانی در ایران، وضعیت این شاخص در سه دولت اخیر بالاتر از دیگر شاخص‌های حکمرانی بود؛ هرچند کماکان با امتیازهای منطقه‌ای و جهانی فاصله دارد. در واقع، یک تناقض آشکار در این میان پیداست؛ دولت‌های ایران به طور روزافزون در بخش امنیت و رویکردهای حفظ قدرت در زندگی مردم ورود کرده‌اند، در حالی‌که جامعه ترجیح می‌دهد دولت در آن مداخله کمتری داشته باشند. در برابر، مردم ترجیحشان این است که دولت در مدیریت اقتصادی برای ارائه خدمات و ایجاد شغل از خود کارآمدی نشان دهد، و این در حالیست که دولت بیش از پیش در حال از دست دادن کارآمدی خویش در این حوزه‌ها است. یکی از شاخص‌های اصلی یک قراردادِ پایدار اجتماعی، حکمرانی کارآمد و اثربخش بود که کماکان روندی ضعیف دارد و سبب بسیاری از ناآرامی‌ها در کشور است. به عبارت ساده‌تر، شکاف بین آن‌چه که دولت‌ها قول می‌دهند با آن‌چه ارائه می‌دهند بسیار زیاد است و با گذشت هر سال، صبر شهروندانی که منتظر تغییر محسوس در زندگی روزمره خود هستند، از بین می‌رود.

6) کیفیت نظارتی و مقررات: این شاخص درک توانایی حکومت برای تدوین و اجرای سیاست‌های دقیق و مقرراتی است که اجازه ترویج و توسعه بخش خصوصی را می‌دهد. به دلیل وضعیت وخیم این شاخص در کشور، شرکت‌های تجاری داخلی و بین‌المللی حاضر به سرمايه‌گذاري در كسب و كارهاي‌شان در ایران نیستند و بسیاری از آنها عطایش را به لقایش بخشیدند. چراکه فشار بیش از حد مقررات دولتی، مدیران ارشد چنین شرکت‌هایی را وادار می‌کند تا وقت ناخواسته‌ای را صرف سازگاری با مقررات، روندهای نظارتی و انطباق قانونی کنند. مقررات تنظیمی بیش از حد، می‌تواند سبب افزایش هزینههای سرمایه‌گذاری شده و مانع از توسعه کسب‌وکار شود. برخی روش‌ها ممکن است مفید باشد، اما اعمال روش‌های متعدد و دست‌وپاگیر، برای سرمایه‌گذاران بی‌ارزش و پرهزینه است. خطوط قرمز فرصت‌های زیادی برای اخاذی ایجاد کرده و مقررات، مشوقی برای تقلب و رشوه شده‌اند. برای جلوگیری از پیچیدگی رویه‌های اداری و هزینه‌های مقدماتی، شرکت‌های خصوصی باید با اتکا به دلالان مجرب، هزینه‌های اضافی پرداخت کنند؛ و این هزینه اضافی «شکاف فراگیر» را ایجاد کرده است، به ویژه برای بنگاه‌های کوچک که قادر به پرداخت چنین هزینه‌هایی نیستند و چاره‌ای جز اقدام غیرقانونی یا منصرف شدن از سرمایه‌گذاری ندارند. بنابراین، دسترسی به خدمات اعتباری یا پشتیبانی دولتی را از دست می‌دهند. در این شاخص هم دولت اصلاحات بهتر از دو دولت بعدی بوده، و البته هر سه این دوره‌ها یکی از بدترین شکاف‌های حکمرانی را نشان می‌دهند.

نمودار 6 نه تنها نشان‌گر شکاف عمیقی میان جایگاه ایران و برخی همسایگانش در این بازه زمانی است، بلکه نشان می‌دهد هیچ تلاش معناداری برای بهبود عملکرد این شاخص نشده است. با نگاهی به وضعیت گرجستان درمی‌یابیم که این کشور از سال 2002 که پایین‌تر از امتیاز 25 بوده، در پایان دهه نخست هزاره جدید به نزدیکی امتیاز 75 دست یافته و در سال 2018 از این امتیاز فراتر رفته است.

خلاصه اینکه، بسیاری از عوامل برای ایجاد کامیابی یا شکست در حکمرانی‌خوب باید ترکیب ‌شوند. تجربه جهانی به این نتیجه می‌رسد که ترکیبی کوتاه‌مدت، سلیقه‌ای، و مبتنی بر سیاست‌های فردیِ گسسته یا نهادهای خاص جواب نمی‌دهد. بدون برنامه اصلاح‌طلبانه در حوزه نهادها و سیاست‌ها، هر تلاشی محکوم به شکست است. اینکه بخواهیم با واژه‌پردازی‌های گنگ و مبهم به دنبال رشد و تعالی کشور باشیم و از تجربه‌های منطقه‌ای و جهانی دوری کنیم، همین می‌شود که از قافله توسعه اقتصادی، سیاسی و فرهنگی عقب مانده‌ایم و در زمره حکمرانی‌های ضعیف دسته‌بندی می‌شویم. سوای از برتریِ کارکردهای حکمرانی در دوران اصلاحات نسبت به دو دولت دیگر، شکاف حکمرانی در ایران آشکار است. در هیچ شاخصی روندهای رو به جلو و مبتنی بر بهبودِ پایدار دیده نشده و بعضاً برنامه بهبودخواهانه‌ای به چشم نمی‌خورد و حتی در شعار نیز ادبیات اصلاح وضع موجود چنان که باید شنیده نمی‌شود و خودبرتری نسبت به دیگر کشورهای منطقه و جهان بیشتر لقلقه زبان است. نتیجه آنکه، وقتی پایِ سنجه‌های جهانی به میان می‌آید، حرف چندانیی برای گفتن نیست و بعضاً با کشورهای ضعیف‌ جهان در یک رتبه قرار می‌گیریم. ایران، قرن تازه را با چنین شکاف‌های نگران کننده‌ای آغاز خواهد کرد.

افزودن دیدگاه جدید

Image CAPTCHA
Enter the characters shown in the image.